早在1905年孙中山先生创建中国同盟会时，就把“驱除鞑虏、恢复中华，创立民国，平均地权”，作为同盟会的革命纲领。同年11月，孙中山在《（民报）发刊词》中，进一步把同盟会纲领概括为民族、民权、民生三大主义，形成了具有旧民主主义革命特色的三民主义。三民主义中的民权主义是孙中山最具有代表性的革命思想，是他的民主宪政思想的集中表现，也是三民主义的核心部分。民权主义的主要内容，就是国民是国家的主人，废除封建专制制度，建立一个民主共和国，让国民自由平等地选举总统，制定宪法，实行法制。在此思想指导下，他根据他对各国的考察设计出“立法、司法、行政、考试、监察”五权分立为特征的宪法体制。在辛亥革命胜利后，孙中山在南京公布的《中华民国临时约法》中明文规定：“中华民国由中华人民组织之”，“中华民国的主权，属于国民全体”，公民有“人身、选举、参政、居住、言论、出版、集会、通信和宗教信仰的自由和权利。”从而在根本大法上第一次确立了“主权在民”的原则。

1924年1月，孙中山通过中国国民党第一次代表大会制定宣言，重申他的民主主义思想。《宣言》指出，民主权利应为“一般平民所共有，不为少数人所私有”。“为国民者，不但有选举权，且兼有创制，复决、罢官诸权”，“凡真正反对帝国主义的个人及团体，均等享有一切自由及权利；而凡卖国罔民以效忠于帝国主义及军阀者，无论其为团体或个人，皆不得享有此等自由及权利”。

然而，1927年国共分裂，蒋介石就完全抛弃了孙中山的民权主义的主张。他不但不给全国人民的民主权利，就在国民党内部也不实行民主。经过连续几年的政治军事斗争，打败了国内各派新老军阀后，于1931年5月召开了由蒋包办的御用的“国民会议”，通过了《中华民国训政时期的约法》，以国家“根本大法”的形式，将国民党一党专政和国家政治体制固定下来，将蒋介石独裁的统治进一步巩固下来。

此时人民反对，中间派也坚决反对。在各党各派和全国人民的强烈要求下，在国民党内一部分具有民主思想的人士的推动下，1932年12月5日国民党四届三中全会被迫决议于1935年3月召开国民大会，议定宪法。于是1933年初，立法院成立了以孙科为首由四十余人组成的“宪法起草委员会”。5月，写了有一定民主精神的宪草初稿。但不久根据蒋介石的授意作了较大的修改，将民主精神全部删去，使蒋介石独揽军政大权。如：初稿中原为内阁制，改为总统制；总统选举原稿由选民直接选举，改为由国民大会选举；五院院长原稿除行政院由总统任免外，其他四院均由国民大会选举，修改为司法、考试两院由总统提名，立法院由总统直接任免；原稿规定军人非解职不得任总统，被全部删去。最后于1936年5月5日，由国民政府公布《中华民国宪法草案》，被称为《五五宪草》。

第二届参政会议第一次会议通过了进行宪政改革的决议之后，宪法修改委员会随即委托在西南联合大学执教的罗文干、罗隆基、陶孟和、周炳琳、钱端升，和中央研究院历史语言研究所的傅斯年。接受委托的这些人，无论从哪方面说都无可挑剔。从政治上说，他们绝大多数与国民党关系很深，张奚若、任鸿隽是同盟会会员，罗文干担任过国民政府司法行政部长与外交部长，做过教育部常务次长的周炳琳是现任参政会副秘书长，钱端升也在战争开始时即受政府重托出国争取外援。另外，这些人在学术界教育界均有相当地位与声望，杨振声曾任青岛大学校长，任鸿隽历任东南大学副校长和四川大学校长，陶孟和为中央研究院社会调查所所长，傅斯年为中央研究院历史语言研究所所长，其余人也长期在着名大学任教。因为上述原因，人们相信他们不仅有能力，而且能够冷静地用学者态度，对待国家根本大法的制定工作。

1941年3月初，经过半个多月的努力，宪法修改完毕，罗隆基、罗文干、陶孟和、周炳琳、傅斯年、钱端升、张奚若、杨振声、任鸿隽九名参政员联名向参政会议正式提交《五五宪法草案修正案》，请大会审议。

国民大会是孙中山设计的运用民权主义之主要形式，它既是三民主义的核心，也是建设全民政治国家的理想所在。孙中山为了防止像西方国家那样往往出现政府和人民之间的冲突与对立，提出‘权与能分开’的主张，即把国家的政治权力分成‘政权’与‘治权’两个部分，‘治权’由政府行使，‘政权’则交给人民。而人民掌握政权的形式，就是由各县选举代表一人组成国民大会，行使选举、罢免、创制、复决四权。换句话说，孙中山的宪政理想是通过四种直接民权来实现人民对国家的政治管理，因此只有国民大会才是国家最高政权的行使者。

然而，直接民权作为政治理想是一回事，操作运转却势必受到主客观条件限制。《修正案》起草者承认中国宪政的目的是完成孙中山宪政理想，但是制定宪法却必须综合考虑国家当前实际情形和借鉴民国成立以来的政治经验。因为从世界各国推行宪政的历史来看，英法等国虽然有久远宪政历史，却始终没有做到直接民权，美国西部各州虽然有采用直接民权的，但是效果都差强人意，即便是在行使直接民权最早的瑞士，行使复决权与创制权各有300余年及将近100年的历史，但是这两种权力的行使，依然有高度的限制。另外，何况，瑞士以选民大会形式直接选举官吏和直接参与立法，在二十二个邦里只有四个邦全面推行下去了。综合上述情况，《修正案》起草者认为，由人民行使直接民权，还有相当长的路需要走，绝对不能够一蹴而就。

西方国家在直接民权上的经验如此，而《五五宪草》与其相比距离更远。按照《五五宪草》规定，国民大会代表在两千左右，代表任期六年，每三年由总统召集一次大会，每次会期一个月；国民大会的职权为选举、罢免、创制、复决及修正宪法各项；总统及各院向国民大会负责。但是，经过《修正案》起草者们仔细分析，发现存在很多问题：第一，如此众多的代表人数，在如此短的会期内，却要行使最高统治权，到底能够产生多大的效果？第二，国民大会的统治权有选举、罢免、创制、复决与修正宪法，然而，像修改宪法这种情况是非常罕见的，别说六年任期，就是十次任期，也不一定会碰到一次。创制与复决两权，《五五宪草》当中缺乏详细规定，使其执行起来无据可依，更何况没有限制的创制、复决权，即使在瑞士都没有做到。另外，这两权要在三年一次集会时才能行使，显然既不合理，反应的速度也太慢了，肯定跟不上形势的发展变化。至于罢免权，一来宪法已经规定总统及各院院长的任期，二来这种权力完全是针对偶然情况来设定的，使用频率很低，完全没有必要每次集会都要讨论，更何况由总统召集国民大会罢免总统本人，实在太荒谬了。如果由国民大会自行召集临时大会讨论罢免总统，则需有五分之二代表同意，困难又太大。罢免院长、副院长不仅会遇到同样困难，而且如果不开临时大会而待三年一次的例会讨论罢免事宜，那时他们已到退职改选之期，何罢免之有？经过《修正案》起草者这样分析，国民大会就只剩下一个选举权，也就是说它唯一重要的工作就是选举——按期选举少数重要官吏！第三，虽然《五五宪草》有总统及各院向国民大会负责有规定，可是国民大会三年一次例会中，除了选举、罢免、创制、复决这四种权力之外，对政府既不能决定方针政策，又不能通过预算决算，这样就造成了负责者不知道该如何负责，问责者不知何从问起的现象。

根据这些理由，《修正案》起草者尖锐批评《五五宪草》关于国民大会的规定，认为其不能保证直接民权的运用，所以国民大会称不上是行使最高统治权的机关。

既然国民大会难于行使最高统治权，那么该由哪个机关代表人民行使这种权力呢？在西方国家，这种权力均赋予国会，而且《五五宪草》规定立法院有决议法律、预算、戒严、宣战、媾和及其他关于国际事项的权力，如果单纯从职能上来看的话，与西方国家的国会并没有太大的差异，所以有人认为立法院似乎具有国会性质。对此，《修正案》起草者指出：《五五宪草》已经规定立法院为政府组成部分，按照孙中山先生遗教，政府只能行使治权，所以作为政府组成部分的立法院不应该是人民代议机关，绝对不可以行使政权。另外，《修正案》起草者还从是否具有制裁权这一问题上，说明立法院与西方国家国会之间的区别——在西方国家，无论政体是内阁制还是总统制，宪法都赋予国会制裁权力。如英法等内阁制国家，内阁虽向国会负责并有权解散国会，国会不信任内阁时同样也有权推翻内阁。总统制的美国虽然没有规定总统或内阁向国会负责，国会亦无倒阁之权，但是美国国会有权弹劾总统，总统提出的政府及其他官吏人选或缔结条约时，亦需征求参议院同意。可见，制裁权的有无，是中国立法院与西方各国国会之间的分别。反观《五五宪草》中的立法院，既没有不信任或者弹劾政府的权力，其本身又不是行使政权的代议机关，所以它的无论如何也不能与西方民主国家的国会相提并论。

根据上述分析，《修正案》起草者认定：《五五宪草》关于国民大会与立法院的规定，证明人民缺乏行使主权的有效方法，最终都会导致人民政权运用不灵，使孙中山先生的‘主权在民’主张陷入有名无实的尴尬处境。为了解决这一矛盾，《修正案》起草者提出，只要有一个国民大会闭会期间行使政权职能的常设机构，就能够弥补政权的失落，很好地解决上述问题。

针对《修正案》起草者们的设想，参政会议的全体代表一致认为设立一个国民大会闭会期间的常设机关是很有必要的，邹韬奋、沈钧儒、张申府等提出的意见，认为应当借鉴德国宪法和奥地利宪法，设立国民大会委员会；陈绍禹和董必武则指出国民大会有一定的任期，在一定任期内有定期的会议，在休会期间，有一定数量选出的驻会代表，执行监督政府实行大会决议和准备定期召开大会工作等责任。因此他们也郑重建议设立常驻委员会。

接下来的几天时间里，参政员们根据《五五宪草》的条文，逐项研究《修正案》，此时已经在高度关注修宪的蒋介石，特意召集《修正案》起草者们进行座谈，了解讨论情况。另外，蒋介石连续在公开场合表示欢迎公开讨论宪政，说自己既没有定见，也没有成见，只要是合理的意见都会接受。

蒋介石的表态使参政员欢欣鼓舞，仅用一天时间就结束了对《修正案》的决议案，决定成立国民大会议政会作为常设机构，在国民大会闭会期间代表人民行使权力。议政员的人数限定在两百人以内，只要满足以下四个条件的国民都可以当选：第一，年龄在40岁以上；第二，对于国家有特殊贡献；第三，曾经在各重要教育学术团体或经济团体服务着有信望；第四，服务社会事业或自由职业经验丰富成绩卓着。议政员的选拔不依地域分配，但每省最少应有二人，蒙古西藏及侨居国外之国民，最少应各有三人；议政员任期为三年，可以连选连任，但是不能够兼任公务员；议长、副议长从议政员当中产生；议政会每半年召开一次例会，在必要的时候，议长有权召集临时会议等等。